新修訂的《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》印發(fā)，這些重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注
近日，《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《處罰辦法》）正式公布，并將于今年7月1日起施行。相比于原《環(huán)境行政處罰辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），新頒布的《處罰辦法》內(nèi)容更加豐富，除了條款數(shù)從82條增加至92條外，相關(guān)內(nèi)容也作了較大幅度的調(diào)整。
相比于原《辦法》，《處罰辦法》修訂調(diào)整的內(nèi)容較多，每一條都與環(huán)境執(zhí)法密切相關(guān)，值得每一位生態(tài)環(huán)境人學(xué)習(xí)領(lǐng)悟?？v觀(guān)此次修訂涉及的相關(guān)內(nèi)容，以下十四個(gè)方面較為突出，值得我們重點(diǎn)關(guān)注。
01 細(xì)化了回避案件的審批要求
關(guān)于執(zhí)法回避并不是此次修訂的新內(nèi)容，原《辦法》中就有回避的規(guī)定。但是此次《處罰辦法》針對(duì)原來(lái)回避程序缺失的情況，新增了回避的審批流程。
根據(jù)《處罰辦法》第六條第三款之規(guī)定，回避審批程序根據(jù)回避對(duì)象的不同，區(qū)分了三個(gè)不同的審批程序：
一是關(guān)于“生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)主要負(fù)責(zé)人的回避”，由該部門(mén)負(fù)責(zé)人集體討論決定。
二是關(guān)于“生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)其他負(fù)責(zé)人的回避”，由該部門(mén)主要負(fù)責(zé)人決定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2020〕3號(hào)）第二條規(guī)定“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，包括行政機(jī)關(guān)的正職、副職負(fù)責(zé)人、參與分管被訴行政行為實(shí)施工作的副職級(jí)別的負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人。被訴行政機(jī)關(guān)委托的組織或者下級(jí)行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人，不能作為被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭”。
參照此規(guī)定，此類(lèi)情形下的“其他負(fù)責(zé)人”應(yīng)當(dāng)是我們通常意義上的副廳長(zhǎng)、副局長(zhǎng)或者是參與分管的巡視員、調(diào)研員、主任科員等單位領(lǐng)導(dǎo)，而不包括作為下級(jí)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法局局長(zhǎng)等。
三是關(guān)于“其他執(zhí)法人員的回避”，《處罰辦法》明確由該部門(mén)負(fù)責(zé)人決定。綜合本條關(guān)于“主要負(fù)責(zé)人”“負(fù)責(zé)人”的不同表述，同時(shí)結(jié)合《最高人民法院關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2020〕3號(hào)）第二條的規(guī)定，此處的“部門(mén)負(fù)責(zé)人”既可以是主要負(fù)責(zé)人，也可以是副職負(fù)責(zé)人，或者其他參與分管的負(fù)責(zé)人。
02 新增了環(huán)境行政處罰的種類(lèi)
《處罰辦法》在《行政處罰法》的基礎(chǔ)上，新增了“一定時(shí)間內(nèi)不得申請(qǐng)行政許可”“禁止從業(yè)”等新的行政處罰種類(lèi)。值得關(guān)注的是，根據(jù)《行政處罰法》第十一條等相關(guān)規(guī)定，法律、行政法規(guī)才可以設(shè)定相應(yīng)的行政處罰，《處罰辦法》屬于部門(mén)規(guī)章，是不可以設(shè)定行政處罰種類(lèi)的。
但《處罰辦法》第八條新增的相關(guān)行政處罰并非憑空創(chuàng)設(shè)，而是對(duì)現(xiàn)有環(huán)保法律法規(guī)中相關(guān)行政處罰的總結(jié)提煉。如“一定時(shí)間內(nèi)不得申請(qǐng)行政許可”，該處罰種類(lèi)提煉自《排污許可管理?xiàng)l例》，其第四十條規(guī)定“排污單位以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段申請(qǐng)取得排污許可證的，由審批部門(mén)依法撤銷(xiāo)其排污許可證，處20萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的罰款，3年內(nèi)不得再次申請(qǐng)排污許可證”。在執(zhí)法過(guò)程中，還是要對(duì)照具體的環(huán)保法律法規(guī)開(kāi)展行政處罰，避免簡(jiǎn)單依據(jù)《處罰辦法》確定處罰種類(lèi)。
03 延長(zhǎng)了環(huán)境執(zhí)法的立案及辦理期限
原《辦法》規(guī)定，違法行為在初步審查后要“在7個(gè)工作日內(nèi)決定是否立案”。由于規(guī)定時(shí)間較短，以往執(zhí)法實(shí)務(wù)過(guò)程中，出現(xiàn)了不少立案超期被“確認(rèn)違法”的情況。此次《處罰辦法》第十八條在原有的基礎(chǔ)上將立案時(shí)間進(jìn)行了延長(zhǎng)，調(diào)整為“十五日”，并且規(guī)定在特殊情況下，還可以“延長(zhǎng)十五日”。相比于原有的規(guī)定，新的辦法施行后各地執(zhí)法立案的時(shí)間將更加寬裕。
在辦理期限方面，《處罰辦法》第五十七條規(guī)定，原則上仍然要“九十日內(nèi)”作出處理決定。但是此次修訂文件新增了“延長(zhǎng)期限”的相關(guān)規(guī)定，在客觀(guān)情況導(dǎo)致無(wú)法按期辦結(jié)的情況下，可以延長(zhǎng)兩次，最長(zhǎng)延長(zhǎng)期限均為“三十日”，環(huán)境執(zhí)法辦案的期限更加寬松。
值得關(guān)注的是，盡管《處罰辦法》明確了特殊情況下的立案期限和辦理期限延長(zhǎng)。但關(guān)于立案中具體的“特殊情況”包括哪些情形，《處罰辦法》沒(méi)有明確，從執(zhí)法的角度，如案件承辦人感染新冠病毒等合理性理由即可。在兩個(gè)期限延長(zhǎng)時(shí)，關(guān)鍵要注意履行好“負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)”的程序，執(zhí)法實(shí)務(wù)過(guò)程中最好以《延長(zhǎng)立案期限／辦理期限審批表》等形式予以體現(xiàn)，避免程序違法。
04 新增了請(qǐng)求其他行政機(jī)關(guān)調(diào)查協(xié)助的內(nèi)容
《處罰辦法》在以往強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)助的基礎(chǔ)上，在第二十二條新增了請(qǐng)求“其他行政機(jī)關(guān)協(xié)助調(diào)查取證”的內(nèi)容。盡管主要內(nèi)容來(lái)自《行政處罰法》第二十六條的相關(guān)規(guī)定，但《處罰辦法》對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化，明確具體請(qǐng)求協(xié)助的形式可以是“向有關(guān)機(jī)關(guān)發(fā)送協(xié)助調(diào)查函，提出協(xié)助請(qǐng)求”。對(duì)于基層生態(tài)環(huán)境部門(mén)而言，此類(lèi)規(guī)定更具有操作指導(dǎo)性，客觀(guān)上解決了生態(tài)環(huán)境部門(mén)信息獲取難的問(wèn)題。
需要注意的是，對(duì)于“協(xié)助調(diào)查取證”的限制也是明確的，即“辦理行政處罰案件時(shí)”才可以提出類(lèi)似協(xié)助調(diào)查取證的請(qǐng)求。在具體執(zhí)法實(shí)務(wù)中，生態(tài)環(huán)境部門(mén)可以在發(fā)送協(xié)助調(diào)查函時(shí)，附加提供違法行為立案登記表、違法行為調(diào)查材料等形式，向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，以保障協(xié)助調(diào)查配合實(shí)效。
05 細(xì)化了現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘察）筆錄相關(guān)的記載內(nèi)容
《處罰辦法》第二十八條第二款新增了現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘察）筆錄具體記載內(nèi)容等信息。相關(guān)信息內(nèi)容可以區(qū)分為四類(lèi)：
一是調(diào)查的基礎(chǔ)信息，即“現(xiàn)場(chǎng)檢查起止時(shí)間、地點(diǎn)”等。需要注意的是，一般執(zhí)法中容易出現(xiàn)有開(kāi)始時(shí)間，沒(méi)有結(jié)束時(shí)間的情況?，F(xiàn)有規(guī)定明確要載明“起止時(shí)間”，今后執(zhí)法過(guò)程中需要特別關(guān)注。
另一個(gè)值得注意的方面是，個(gè)別執(zhí)法人員習(xí)慣在現(xiàn)場(chǎng)檢查、調(diào)查完畢之后再統(tǒng)一制作筆錄、填寫(xiě)相應(yīng)的起止時(shí)間。在此類(lèi)情況下，要注意據(jù)實(shí)填寫(xiě)，避免勘察筆錄、調(diào)查筆錄等在時(shí)間上出現(xiàn)邏輯矛盾，如同一執(zhí)法人員在相同時(shí)間內(nèi)開(kāi)展了不可能同時(shí)從事的工作等。
二是相關(guān)人員信息，包括“執(zhí)法人員基本信息，當(dāng)事人或者有關(guān)人員基本信息”。
三是執(zhí)法程序性信息，即“執(zhí)法人員出示執(zhí)法證件、告知當(dāng)事人或者有關(guān)人員申請(qǐng)回避權(quán)利和配合調(diào)查義務(wù)情況”。執(zhí)法實(shí)務(wù)中，執(zhí)法人員通常能夠履行此類(lèi)程序性要求，但新的規(guī)定要求執(zhí)法人員將此類(lèi)程序性信息書(shū)面化，要能夠在相應(yīng)筆錄中看到相關(guān)內(nèi)容記載。
四是現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查情況，即“現(xiàn)場(chǎng)檢查情況等信息”。最終，要求相關(guān)人員履行簽名或蓋章等要求。
從相關(guān)內(nèi)容看，該相關(guān)規(guī)定并不復(fù)雜?？紤]到現(xiàn)有檢查（勘察）筆錄多為制式模板，各地需要組織對(duì)現(xiàn)有執(zhí)法筆錄相應(yīng)模板進(jìn)行調(diào)整完善，確保相關(guān)信息在模板中均有體現(xiàn)。
06 新增了監(jiān)測(cè)（檢測(cè)）報(bào)告的告知義務(wù)
監(jiān)測(cè)（檢測(cè)）報(bào)告是生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中重要的證據(jù)形式之一，也是在不少環(huán)境違法中判斷是否造成環(huán)境危害后果的主要依據(jù)。但在以往執(zhí)法中，是否需要將監(jiān)測(cè)（檢測(cè)）報(bào)告單獨(dú)向行政相對(duì)人送達(dá)并沒(méi)有明確的規(guī)定。不少地方從減少爭(zhēng)議、減輕執(zhí)法負(fù)擔(dān)的角度，僅僅是在處罰文書(shū)中將相關(guān)監(jiān)測(cè)（檢測(cè)）結(jié)果告知當(dāng)事人。
此次《處罰辦法》第二十九條第三款對(duì)此作出了明確規(guī)定，要求“生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)取得監(jiān)測(cè)（檢測(cè)）報(bào)告或者鑒定意見(jiàn)后，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)測(cè)（檢測(cè)）、鑒定結(jié)果告知當(dāng)事人”。
從規(guī)定內(nèi)容看，該條建立了監(jiān)測(cè)（檢測(cè)）報(bào)告告知制度。在時(shí)間上，應(yīng)當(dāng)是“取得監(jiān)測(cè)（檢測(cè)）報(bào)告或者鑒定意見(jiàn)后”，即生態(tài)環(huán)境部門(mén)獲取相關(guān)意見(jiàn)后就應(yīng)該告知，而不宜按照以往在處罰時(shí)才告知的方式；在告知內(nèi)容上，還涉及提供完整監(jiān)測(cè)（檢測(cè)）報(bào)告，亦或提供相關(guān)監(jiān)測(cè)（檢測(cè)）結(jié)果的問(wèn)題。
從該條規(guī)定看，僅僅提供“監(jiān)測(cè)（檢測(cè)）、鑒定結(jié)果”即可。但考慮到監(jiān)測(cè)（檢測(cè)）信息記錄載體等問(wèn)題，建議在執(zhí)法實(shí)務(wù)中提供完整監(jiān)測(cè)（檢測(cè)）報(bào)告，畢竟其中還涉及監(jiān)測(cè)（檢測(cè)）采樣以及結(jié)果判定等標(biāo)準(zhǔn)適用問(wèn)題；在告知形式上，建議參照處罰文書(shū)送達(dá)制度，通過(guò)送達(dá)回執(zhí)等形式，固定告知的過(guò)程。
07 新增中止調(diào)查、終止調(diào)查等相關(guān)規(guī)定
原《辦法》關(guān)于行政處罰的辦案期限是一個(gè)“不變期限”，除“聽(tīng)證、公告、監(jiān)測(cè)、鑒定、送達(dá)等時(shí)間”不計(jì)入期限外，行政處理決定要求在3個(gè)月內(nèi)作出。客觀(guān)上，此類(lèi)規(guī)定有利于保證行政行為及時(shí)作出，但也忽視了現(xiàn)實(shí)中可能存在的問(wèn)題，比如案件需移送刑事部門(mén)先行處理、新冠疫情等阻斷執(zhí)法調(diào)查等情形，直接導(dǎo)致了部分案件在辦理過(guò)程中出現(xiàn)超期的情況。
此次《處罰辦法》第三十五條、第三十六條分別就中止案件調(diào)查、終止案件調(diào)查作出了規(guī)定，并詳細(xì)列出了具體情形。
由于涉及具體辦案的期限計(jì)算，中止案件調(diào)查必須要在案卷中做好留痕工作。一是在決定形式上，《處罰辦法》要求“經(jīng)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)”。盡管口頭審批似乎不違反相關(guān)規(guī)定，但考慮到行政訴訟中行政機(jī)關(guān)舉證責(zé)任倒置的問(wèn)題，還是要在案卷中對(duì)批準(zhǔn)行為予以留痕，因此建議執(zhí)法過(guò)程中遇到需要中止的案件，通過(guò)中止案件調(diào)查審批表等形式進(jìn)行。
二是在審批權(quán)限上，明確為“部門(mén)負(fù)責(zé)人”，綜合《處罰辦法》全文關(guān)于“主要負(fù)責(zé)人”“負(fù)責(zé)人”的不同表述，同時(shí)結(jié)合《最高人民法院關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問(wèn)題的規(guī)定》相關(guān)規(guī)定，此處的審批人同樣可以是主要負(fù)責(zé)人，也可以是副職負(fù)責(zé)人。
三是在決定依據(jù)上，需要提供相關(guān)的佐證材料附卷備查。如“涉及法律適用等問(wèn)題，需要送請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)作出解釋或者確認(rèn)的”等情形，在辦案過(guò)程中應(yīng)當(dāng)形成相應(yīng)的請(qǐng)示報(bào)告等材料。
四是從閉環(huán)管理上，因?yàn)樯婕爸匦聠?dòng)期限的確定，最好以恢復(fù)案件調(diào)查審批表等形式予以體現(xiàn)。當(dāng)然，對(duì)于請(qǐng)示報(bào)告答復(fù)等有明確期限的案件中，在沒(méi)有恢復(fù)案件調(diào)查審批表的情況下，此類(lèi)期限可以作為恢復(fù)案件調(diào)查的判斷依據(jù)。
關(guān)于終止調(diào)查，《處罰辦法》第七十七條已經(jīng)將該情形確定為可以結(jié)案的條件之一，執(zhí)法人員按程序辦理結(jié)案即可。
08 明確并統(tǒng)一了陳述、申辯以及聽(tīng)證的期限
陳述、申辯以及聽(tīng)證權(quán)是行政相對(duì)人的重要權(quán)利。然而，原《辦法》中雖然有陳述、申辯以及聽(tīng)證等相關(guān)權(quán)利表述，但并沒(méi)有規(guī)定具體的申請(qǐng)期間。在以往實(shí)務(wù)中，生態(tài)環(huán)境部門(mén)主要根據(jù)原國(guó)家環(huán)保總局《關(guān)于實(shí)施行政處罰時(shí)聽(tīng)取陳述申辯時(shí)限問(wèn)題的復(fù)函》（環(huán)函〔2006〕262號(hào)）中規(guī)定的期限確定，即“將當(dāng)事人陳述和申辯的時(shí)限規(guī)定為自接到事先告知書(shū)之日起七日”。
而另一方面，在聽(tīng)證時(shí)間確定上，則根據(jù)《行政處罰法》第六十四條相關(guān)規(guī)定確定，即“在行政機(jī)關(guān)告知后五日內(nèi)提出”。在以往執(zhí)法實(shí)務(wù)中，兩類(lèi)期限極容易混淆，增加了執(zhí)法負(fù)擔(dān)。
此次《處罰辦法》結(jié)合《行政處罰法》等相關(guān)規(guī)定，在四十四條、四十七條分別明確了陳述、申辯以及聽(tīng)證的申請(qǐng)時(shí)間，均明確為“收到告知書(shū)后五日內(nèi)”，實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)時(shí)間的統(tǒng)一。結(jié)合《處罰辦法》第九十條第二款之規(guī)定，“期間開(kāi)始之日，不計(jì)算在內(nèi)”。陳述、申辯以及聽(tīng)證的期限應(yīng)當(dāng)為收到處罰告知書(shū)以后，次日起的五個(gè)工作日內(nèi)。
考慮到各地原處罰文書(shū)模板中均已有相關(guān)表述，在2023年7月1日《處罰辦法》施行后，各地要及時(shí)做好制式文書(shū)中相關(guān)法規(guī)依據(jù)及期限的調(diào)整。
09 新增了法制審核的相關(guān)要求
原《辦法》并沒(méi)有就法制審核作出專(zhuān)門(mén)的規(guī)定。此次《處罰辦法》結(jié)合《行政處罰法》相關(guān)規(guī)定，對(duì)法制審核以專(zhuān)門(mén)章節(jié)的形式，就法制審核的范圍、審核內(nèi)容、審核形式以及審核意見(jiàn)作出了明確而詳細(xì)的規(guī)定。
在審核范圍上，基本上與《行政處罰法》確定的法制審核范圍保持了一致。從相關(guān)規(guī)定可以看出，并非所有的環(huán)境行政處罰案件都需要開(kāi)展法制審核。但從基層環(huán)境執(zhí)法實(shí)務(wù)的角度，在條件具備的情況，對(duì)每一個(gè)案件都開(kāi)展法制審核有利于更好地規(guī)范案件辦理。
在審核形式上，《處罰辦法》明確法制審核以“書(shū)面審核”為主，這也是基層生態(tài)環(huán)境部門(mén)通常采用的法制審核方式。除此之外，明確了“召開(kāi)座談會(huì)、專(zhuān)家論證會(huì)”等法制審核形式。此類(lèi)情況下，建議以會(huì)議紀(jì)要或者書(shū)面的法制審核意見(jiàn)等形式呈現(xiàn)。
同時(shí)，《處罰辦法》第五十一條第二款明確了進(jìn)行法制審核時(shí)，“可以請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、法律顧?wèn)提出書(shū)面意見(jiàn)”。一個(gè)值得探討的問(wèn)題是，在此情況下的相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、法律顧?wèn)提出的書(shū)面意見(jiàn)是否能直接代替生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)的法制審核意見(jiàn)，而這對(duì)于機(jī)構(gòu)內(nèi)部沒(méi)有符合條件的法制審核人員尤為關(guān)鍵。但單從該款規(guī)定并不能得出明確的結(jié)論。
參考《國(guó)家信訪(fǎng)局法律審核工作辦法（試行）》（國(guó)信辦發(fā)〔2019〕12號(hào)）第十二條相關(guān)規(guī)定，“委托法律顧問(wèn)或者公職律師審核的，法制工作機(jī)構(gòu)需對(duì)審核意見(jiàn)進(jìn)行確認(rèn)”。因此，建議從嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕嵌龋绻耆袑?zhuān)家、法律顧問(wèn)提出意見(jiàn)，建議履行相應(yīng)的內(nèi)部確認(rèn)程序。
在審核結(jié)果上，《處罰辦法》第五十一條第三款明確了法制審核三類(lèi)不同的處理意見(jiàn)：一是沒(méi)有問(wèn)題的，同意；二是有風(fēng)險(xiǎn)可以改進(jìn)的，提出改進(jìn)或完善的建議；三是有風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法改進(jìn)的，提出不同意的審核意見(jiàn)。
作為基層執(zhí)法部門(mén)需要關(guān)注的是，今后法制審核要根據(jù)前述規(guī)定寫(xiě)明具體的處理意見(jiàn)，而不宜以簡(jiǎn)單的法制審核人員簽名代替法制審核意見(jiàn)。
10 明確了情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為的具體情形
《行政處罰法》第五十七條第二款規(guī)定“對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定”。但《行政處罰法》并沒(méi)有就“情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為”作出具體規(guī)定。
在生態(tài)環(huán)境垂直改革后，縣級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)調(diào)整為市局派出分局，成為設(shè)區(qū)市局的派出機(jī)構(gòu)。在此情況下，原來(lái)由縣局自行決定的重大處罰案件均需由設(shè)區(qū)市局集體討論決定。
此前由于沒(méi)有“情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為”的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，基層生態(tài)環(huán)境部門(mén)只能參照原《辦法》關(guān)于“較大數(shù)額”的相關(guān)規(guī)定，將“對(duì)公民人民幣5000元以上、對(duì)法人或者其他組織人民幣50000元以上”的處罰作為重大違法行為對(duì)待，不少設(shè)區(qū)市局每月需集體審議重大案件數(shù)百件，嚴(yán)重影響了執(zhí)法辦案的效率。
此次新的《處罰辦法》第五十二條第二款確定了“情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為”的五種情形，其中將擬罰款、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物數(shù)額“五十萬(wàn)元以上的”才作為重大違法行為對(duì)待。在此情況下，各地生態(tài)環(huán)境部門(mén)可以改變以往大部分案件均要上報(bào)市局審議決定的局面，由各縣局自行決定。同時(shí)，該條規(guī)定還解決了以往橫向部門(mén)或相關(guān)單位要求認(rèn)定具體環(huán)境違法行為是否屬于重大違法行為認(rèn)定依據(jù)不足的問(wèn)題，為出具相關(guān)證明提供了依據(jù)和支撐。
值得關(guān)注的一個(gè)細(xì)節(jié)是，在《處罰辦法》第五十二條第二款中雖然將“擬責(zé)令停產(chǎn)整治、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)、禁止從業(yè)”作為“情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為”對(duì)待，但并沒(méi)有將“限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”列入其中?？紤]到“限制生產(chǎn)”在污染物超標(biāo)排放案件中的常態(tài)化運(yùn)用，此種制度安排有利于簡(jiǎn)化類(lèi)似案件的辦理流程。
11 細(xì)化了處罰決定書(shū)制作的相關(guān)要求
以往，關(guān)于輕微免罰是否需要制作處罰文書(shū)并沒(méi)有明確的規(guī)定。此次《處罰辦法》更加強(qiáng)調(diào)執(zhí)法的閉環(huán)管理，第五十五條第三款規(guī)定“符合本辦法第五十三條第二項(xiàng)規(guī)定（注：即違法行為輕微免罰）的情況，決定不予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)制作不予行政處罰決定書(shū)”。值得探討的是，在制作不予行政處罰決定書(shū)之前，是否需要先向當(dāng)事人作出“不予行政處罰決定告知書(shū)”?！短幜P辦法》對(duì)此沒(méi)有明確的規(guī)定。
但是先行作出“不予行政處罰決定告知書(shū)”似乎更為合理。一是從法理上看，不予處罰確立了行政相對(duì)人違法行為的存在。不予處罰的認(rèn)定，建立在違法行為事實(shí)存在的基礎(chǔ)上，只不過(guò)可能基于情節(jié)輕微而免予處罰。在此情況下，行政相對(duì)人可能對(duì)于違法事實(shí)本身，包括該違法行為依據(jù)的證據(jù)、法律定性、原擬處罰裁量等提出異議。
二是從執(zhí)法實(shí)務(wù)看，不予處罰并非真正地對(duì)行政相對(duì)人沒(méi)有影響?！短幜P辦法》第四十一條第一款第六項(xiàng)規(guī)定，行使處罰裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)考慮“當(dāng)事人是初次違法還是再次違法”。
在不予行政處罰的情況下，行政相對(duì)人下一次可能出現(xiàn)的違法就有可能因?yàn)楸敬尾挥杼幜P決定而無(wú)法認(rèn)定為“初次”，進(jìn)而可能影響后續(xù)自由裁量，包括“首違不罰”等制度的適用。基于前述考慮，建議在不予處罰決定之前，先行作出不予處罰告知書(shū)。
在處罰文書(shū)內(nèi)容上，新的《處罰辦法》更加強(qiáng)調(diào)說(shuō)理式執(zhí)法。《處罰辦法》第五十六條在原有規(guī)定基礎(chǔ)上，對(duì)處罰文書(shū)的內(nèi)容進(jìn)行了補(bǔ)充和細(xì)化，新增要求載明“當(dāng)事人陳述、申辯的采納情況及理由；符合聽(tīng)證條件的，還應(yīng)當(dāng)載明聽(tīng)證的情況”“行政處罰裁量基準(zhǔn)運(yùn)用的理由和依據(jù)”。
從這些規(guī)定中可以看出，新的規(guī)定更加強(qiáng)調(diào)執(zhí)法人員撰寫(xiě)說(shuō)理式文書(shū)，對(duì)于當(dāng)事人陳述、申辯的相關(guān)理由是否采納，都要給出明確的說(shuō)法；對(duì)處罰金額的確定，考慮了哪些相關(guān)因素，都要在法律文書(shū)中進(jìn)行交代。這也有利于增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法行為的認(rèn)同，減少?gòu)?fù)議、訴訟的產(chǎn)生。
為了保障處罰文書(shū)的規(guī)范性，《處罰辦法》第八十五條構(gòu)建了處罰文書(shū)“補(bǔ)正（更正）制度”，該條規(guī)定“處罰決定有文字表述錯(cuò)誤、筆誤或者計(jì)算錯(cuò)誤，以及行政處罰決定書(shū)部分內(nèi)容缺失等情形，但未損害公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益的”，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)正或者更正。從規(guī)定內(nèi)容看，補(bǔ)正更加側(cè)重于缺失內(nèi)容的補(bǔ)充，而更正側(cè)重于錯(cuò)誤內(nèi)容的修正。
該條設(shè)置了適用補(bǔ)正（更正）的前提是“未損害公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益”，但并沒(méi)有明確具體的適用情形。從通常的理解看，可以從對(duì)當(dāng)事人實(shí)體權(quán)益是否造成影響的角度進(jìn)行，如補(bǔ)正（更正）的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)不改變?cè)械奶幜P決定。如涉及處罰決定內(nèi)容的變更，建議通過(guò)自我糾錯(cuò)形式重新作出處罰決定更為合適。
在處罰文書(shū)送達(dá)上，此次《處罰辦法》參照《行政處罰法》《民事訴訟法》等相關(guān)法律規(guī)定，拓展了處罰文書(shū)的送達(dá)形式，在第五十九條新增“電子送達(dá)”方式，并在第六十條就電子送達(dá)的相關(guān)要求進(jìn)行了明確。運(yùn)用電子送達(dá)的前提在于取得當(dāng)事人的確認(rèn)，并簽訂確認(rèn)書(shū)。同時(shí)，為了避免郵箱投遞失敗等問(wèn)題，建議采用電子送達(dá)的方式，與當(dāng)事人通過(guò)電話(huà)、短信等形式進(jìn)行確認(rèn)。
12 完善了處罰文書(shū)信息公開(kāi)的相關(guān)要求
《處罰辦法》以專(zhuān)門(mén)章節(jié)的形式，從第六十一至第六十六條，對(duì)信息公開(kāi)作出了專(zhuān)門(mén)規(guī)定，明確了信息公開(kāi)的內(nèi)容、不予公開(kāi)的情形、公開(kāi)時(shí)間、個(gè)人隱私保護(hù)以及信息公開(kāi)的撤回等內(nèi)容。
在以往執(zhí)法實(shí)務(wù)中，關(guān)于處罰文書(shū)如何公開(kāi)，特別是公開(kāi)的具體呈現(xiàn)形式上有一定爭(zhēng)議，是以處罰文書(shū)原文進(jìn)行公開(kāi)，還是可以通過(guò)摘要的方式條目式公開(kāi)，相關(guān)法律法規(guī)并沒(méi)有明確規(guī)定。從《處罰辦法》第六十二條的規(guī)定看，今后的處罰文書(shū)公開(kāi)可以選擇摘要的方式條目式公開(kāi)，即以表格形式公開(kāi)相關(guān)的處罰內(nèi)容。
當(dāng)然，如果繼續(xù)選擇通過(guò)公開(kāi)處罰文書(shū)全文的形式也不違反《處罰辦法》的規(guī)定。只不過(guò)需要注意的是，如果選擇全文公開(kāi)，需要對(duì)照六十四條規(guī)定，隱去居民身份證號(hào)碼、銀行賬號(hào)等信息。同時(shí)，在處罰文書(shū)被變更、撤銷(xiāo)等情形下，《處罰辦法》第六十六條明確了“三日內(nèi)撤回”的規(guī)定。
盡管處罰文書(shū)信息公開(kāi)的內(nèi)容較以往有了很大完善，但遺憾的是，處罰決定公開(kāi)期限并沒(méi)有完整的規(guī)定，主要是缺少正常公開(kāi)信息的“撤回”。
目前，可以參考的是今年5月國(guó)家發(fā)改委制定出臺(tái)的《失信行為糾正后的信用信息修復(fù)管理辦法（試行）》，盡管前述辦法主要適用于“信用中國(guó)”網(wǎng)站等信息的修復(fù)管理，但生態(tài)環(huán)境部門(mén)可以借鑒。前述辦法第十五條規(guī)定“行政處罰信息最短公示期為三個(gè)月，最長(zhǎng)公示期為三年”；“最短公示期屆滿(mǎn)后，方可按規(guī)定申請(qǐng)?zhí)崆敖K止公示”。在此情況下，各地生態(tài)環(huán)境部門(mén)可以借鑒相關(guān)規(guī)定，確定本地環(huán)境處罰決定在生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)網(wǎng)站的公示期限，確保當(dāng)事人能夠及時(shí)修復(fù)失信信息。
13 優(yōu)化了環(huán)境行政處罰的結(jié)案要求
《處罰辦法》在原有規(guī)定基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化了行政處罰案件結(jié)案要求。
一是完善了結(jié)案審批制度。原《辦法》并沒(méi)有明確在結(jié)案時(shí)應(yīng)當(dāng)履行何種程序。此次《處罰辦法》第七十七條規(guī)定，符合結(jié)案情形的，“經(jīng)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后予以結(jié)案”。這將有利于改變以往部分地區(qū)存在的結(jié)案不規(guī)范情況。作為基層生態(tài)環(huán)境部門(mén)，需要結(jié)合新的規(guī)定，制作設(shè)計(jì)相應(yīng)的結(jié)案審批表，規(guī)范結(jié)案行為。
值得關(guān)注的是，現(xiàn)有《處罰辦法》對(duì)立案后作出處理決定的時(shí)間作出了規(guī)定，但對(duì)結(jié)案的時(shí)間并沒(méi)有明確要求。各地生態(tài)環(huán)境部門(mén)可以結(jié)合本地實(shí)際，細(xì)化符合結(jié)案條件的情形下多久需要辦理結(jié)案的規(guī)定，更好地規(guī)范執(zhí)法結(jié)案行為。
二是優(yōu)化了處罰的結(jié)案要求。在這方面，最為顯著的調(diào)整是將原結(jié)案要求中“行政處罰決定依法強(qiáng)制執(zhí)行完畢的”內(nèi)容調(diào)整為“生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行行政處罰決定，人民法院依法受理的”。應(yīng)該說(shuō)，此類(lèi)調(diào)整更加切合執(zhí)法的實(shí)際。
以往部分案件申請(qǐng)法院執(zhí)行后，因?yàn)楫?dāng)事人沒(méi)有履行能力等原因，導(dǎo)致案件長(zhǎng)期無(wú)法執(zhí)行到位，也使得該類(lèi)案件一直無(wú)法結(jié)案。此次將結(jié)案的條件放寬為人民法院受理強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)，有利于促進(jìn)基層更好地完善結(jié)案管理。但從實(shí)務(wù)的角度，考慮到法院執(zhí)行情況畢竟屬于案件材料的一部分，對(duì)于短期內(nèi)能夠執(zhí)行到位的案件，建議仍然將相關(guān)材料附卷作為結(jié)案證明。
除此之外，《處罰辦法》還新增了“案件終止調(diào)查”“案件移送，且依法無(wú)須由生態(tài)環(huán)境部門(mén)再作出行政處罰決定”等兩類(lèi)可以結(jié)案的情形。除了今后對(duì)照?qǐng)?zhí)行外，各地生態(tài)環(huán)境可以根據(jù)該相關(guān)規(guī)定，對(duì)以往長(zhǎng)久未結(jié)案件辦理結(jié)案手續(xù)。
14 完善了違法所得的計(jì)算方式
原《辦法》中規(guī)定“當(dāng)事人違法所獲得的全部收入扣除當(dāng)事人直接用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的合理支出，為違法所得”。從制度設(shè)計(jì)看，該相關(guān)規(guī)定似乎更契合實(shí)際。但在具體落實(shí)過(guò)程中，給基層執(zhí)法帶來(lái)了不小的困難。由于當(dāng)事人不愿配合等因素，執(zhí)法人員往往難以準(zhǔn)確界定“經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的合理支出”，甚至在部分案件中當(dāng)事人舉證證明經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的支出超過(guò)了違法所得，導(dǎo)致無(wú)法沒(méi)收違法所得。
2021年7月15日施行的《行政處罰法》對(duì)違法所得重新進(jìn)行了界定，該法第二十八條規(guī)定“違法所得是指實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)”。但該條又同時(shí)規(guī)定“法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章對(duì)違法所得的計(jì)算另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。因此，彼時(shí)并未能徹底解決違法所得計(jì)算的問(wèn)題。此次《處罰辦法》的規(guī)定與《行政處罰法》實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一。
今后，計(jì)算違法所得更加方便，只要以違法行為人所取得的所有款項(xiàng)計(jì)算，而無(wú)需考慮行為人在實(shí)施違法行為時(shí)付出的合理成本等因素。應(yīng)該說(shuō)，該條規(guī)定進(jìn)一步方便了行政執(zhí)法，也減少了行政監(jiān)管過(guò)程中的爭(zhēng)議。
應(yīng)該說(shuō)，此次《處罰辦法》修訂涉及的條款較多、涉及的內(nèi)容也較廣，除了本文談及的十四個(gè)方面內(nèi)容外，根據(jù)《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》等相關(guān)規(guī)定，《處罰辦法》還對(duì)新舊法律適用規(guī)則、行政處罰從輕或減輕情節(jié)、行政處罰聽(tīng)證組織程序、強(qiáng)制執(zhí)行等方面進(jìn)行了增補(bǔ)完善，需要我們進(jìn)一步學(xué)習(xí)研究，以更好地抓好辦法的理解和適用。
（作者單位：南通市生態(tài)環(huán)境局）
來(lái)源：中國(guó)環(huán)境
